ברירת המחדל לחלוקת התקציב בין הממשלה והרשות המקומית הינו ביחס של 60% לעומת 40% בין הרשות המקומית והממשלה, בהתאמה. דהיינו: הרשות המקומית נושאת בנטל תקציב המועצה הדתית ביחס של פי 1.5 לעומת הנטל המוטל על הממשלה (להלן: "סכום ההשתתפות הרגיל").
בסעיף 11ב(א) לחוק קבועה פרוצדורה המאפשרת לשנות את יחס שיעור ההשתתפות בין הממשלה והרשות המקומית. בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף רשאים השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר, תוך 90 ימים, מיום תחילתה של כל שנת כספים, לשנות, בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר, את סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של המועצות הדתיות לסכום אחר (להלן – סכום השתתפות מיוחד) על פי אמות מידה שוויוניות שיקבעו השרים באישור ועדת הכספים של הכנסת בכפוף לשלשה תנאים המפורטים בסעיף.
מטרת החוק המוצע היא לבצע תיקון לסעיף 11ב(א) לחוק באופן כזה שהמועד לקבלת החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות ייקבע ביחס לתחילת שנת כספים או ביחס לקבלת חוק התקציב השנתי, לפי המאוחר מביניהם. כך, בשנה בה התעכב אישור חוק התקציב השנתי, כגון בשנת בחירות, עדיין יוכלו השרים לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות בתוך 90 הימים לאחר אישור חוק התקציב השנתי. לחילופין, בשנה בה לא יאושר חוק תקציב שנתי, דוגמת שנת 2014, בהיותה השנה השניה של תקציב דו-שנתי, ניתן יהיה לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות תוך 90 ימים מתחילת שנת הכספים. ככל שלא יאושר התיקון הרי שבכל שנה בה יתעכב אישור התקציב מסיבה כלשהיא מעבר לתקופת 90 הימים מיום תחילת שנת הכספים לא יוכלו השרים לקבוע סכום השתתפות מיוחד, דבר אשר עלול להביא לקושי תפקודי של חלק ניכר מן המועצות הדתיות.
כן מוצע לקבוע אמות המידה שייקבעו על ידי השרים לפי סעיף 11ב לא יהיו מוגבלות רק לשנה אחת, אלא יוותרו בתוקפן אלא אם יתבקש שינוי באמות מידה אלו.
כמו כן מוצע לקבוע תחולה רטרואקטיבית לתיקון לחוק כך שתחילת החוק תהיה מיום 1.1.2013. זאת, על מנת לאפשר למשרד ולשרים לקבוע את שינוי סכום ההשתתפות כבר בשנת כספים זו.
תזכיר חוק
א. שם החוק המוצע
חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב] (תיקון), התשע"ג – 2013
ב. מטרות החוק המוצע והצורך בו
סעיף 11ב(א) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א- 1971 (להלן- "החוק") קובע, בכפוף לתנאים הקבועים בו, כדלהלן:
"על אף האמור בסעיף 11א, השר, שר הפנים ושר האוצר (להלן – השרים) רשאים לשנות בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר, על פי אמות מידה שוויוניות שייקבעו לגבי כל שנת כספים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, את סכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של המועצות, כולן או חלקן, לסכום אחר (להלן – סכום ההשתתפות המיוחד של הממשלה), ובלבד שההחלטה תינתן בתוך 90 ימים מיום תחילתה של כל שנת כספים…"
הנשיאה בתקציב המועצות הדתיות ואופן חלוקתו בין הרשות המקומית שבתחומה נמצאת המועצה ובין הממשלה נקבע באמצעות מנגנון הקבוע בסעיף 11א(ג) לחוק כדלהלן:
סכום ההשתתפות של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, בכל שנת כספים, יהיה שווה לסכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של אותה מועצה, באותה שנת כספים, כשהוא מוכפל ב-1.5 (להלן – סכום ההשתתפות הרגיל של הרשות המקומית).
בהתאם לסעיף זה, ברירת המחדל לחלוקת התקציב בין הממשלה והרשות המקומית הינו ביחס של 60% לעומת 40% בין הרשות המקומית והממשלה, בהתאמה. דהיינו: הרשות המקומית נושאת בנטל תקציב המועצה הדתית ביחס של פי 1.5 לעומת הנטל המוטל על הממשלה (להלן: "סכום ההשתתפות הרגיל").
בסעיף 11ב(א) לחוק קבועה פרוצדורה המאפשרת לשנות את יחס שיעור ההשתתפות בין הממשלה והרשות המקומית. בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף רשאים השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר, תוך 90 ימים, מיום תחילתה של כל שנת כספים, לשנות, בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר, את סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של המועצות הדתיות לסכום אחר (להלן – סכום השתתפות מיוחד) על פי אמות מידה שוויוניות שיקבעו השרים באישור ועדת הכספים של הכנסת בכפוף לשלשה תנאים המפורטים בסעיף.
המשרד לשירותי דת מבקש, כבכל שנה, להביא לשינוי סכום ההשתתפות של הממשלה באופן כזה שהנטל בחלוקת התקציב בין הממשלה ובין הרשות המקומית ישתנה ביחס לכל מועצה בהתחשב בתבחינים שונים ובכלל זאת, באיתנותה הפיננסית של הרשות המקומית שבתחומה נמצאת המועצה. כך, רשות מקומית בעלת יכולת כלכלית תישא ביותר מ- 60% מתקציב המועצה והממשלה תישא בשיעור נמוך יותר מ- 40% וכן להיפך. בדרך כזו סכום השתתפות המשרד בנטל התקציב של מועצות דתיות הפועלות בתחומן של רשויות מקומיות חלשות מבחינה כלכלית יגדל. בדרך זו תובטח העברת התקציב במלואו למועצה הדתית לצורך קיום שירותי הדת בתחום הרשות תוך הקטנת הסיכון שחלק מהתקציב לא יועבר למועצה הדתית ע"י הרשות המקומית מפאת חוסר יכולת כלכלית. יודגש, כי סך התקציב שמועבר על ידי הממשלה לכלל המועצות הדתיות אינו משתנה במסגרת שינוי סכומי ההשתתפות של הממשלה על פי סעיף 11ב לחוק. השינוי נוגע אך ורק לאופן חלוקת "העוגה התקציבית" בין המועצות הדתיות השונות באופן דיפרנציאלי ותוך התחשבות במצבן הכלכלי של רשויות מקומיות חלשות.
על מנת לבצע את השינויים האמורים לעיל יש צורך בקבלת החלטת השרים הרלוונטיים, תוך התקופה המנחה של 90 הימים מתחילת שנת הכספים, וזאת לאחר שאמות המידה לשינוי סכום ההשתתפות אושרו ע"י וועדת הכספים של הכנסת.
בשנת הכספים 2013 פורסם ברשומות החוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 2013 ו- 2014) (להלן- "חוק התקציב השנתי") רק ביום 5.8.13 כאשר מועד התחילה הוא 1.8.13. לפיכך לא ניתן היה לקבל החלטה ע"י השרים בדבר שינוי סכום ההשתתפות תוך 90 ימים מתחילת שנת הכספים שכן מועד זה כבר חלף ביום אישור חוק התקציב השנתי. מובן כי בהתחשב בעובדה שמדובר בהחלטה שבסיסה תקציבי, לא ניתן היה לקבלה בטרם אישור חוק התקציב השנתי. במקרה כזה, בהתאם לסעיף 11ד(ב) לחוק, תעביר רשות מקומית למועצה הדתית שבתחום שיפוטה מקדמה בסכום השווה לחלק ה- 12 מסכום ההשתתפות של הרשות המקומית כפי שחל בשנת הכספים הקודמת. נכון להיום, בהתאם למצב המשפטי הקיים מנועים השרים וועדת הספים של הכנסת לאשר שינוי בסכום ההשתתפות ולקבוע סכום השתתפות מיוחד, למרות ההצדקה שקיימת לכך. במצב כזה עלול להיווצר מצב, ככל שלא תאושר הצעה זו, שחלוקת סכום ההשתתפות ייקבע על פי ברירת המחדל לפי סכום ההשתתפות הרגיל, שעה שניתן להשיג חלוקה צודקת יותר המטיבה עם רשויות מקומיות חלשות מבחינה כלכלית וכפועל יוצא גם עם המועצות הדתיות שבתחומן, דבר העלול לפגוע בהעברות התקציביות למועצות הדתיות וכפועל יוצא מכך לפגוע בשירותי הדת המסופקים על ידן.
מטרת החוק המוצע היא לבצע תיקון לסעיף 11ב(א) לחוק באופן כזה שהמועד לקבלת החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות ייקבע ביחס לתחילת שנת כספים או ביחס לקבלת חוק התקציב השנתי, לפי המאוחר מביניהם. כך, בשנה בה התעכב אישור חוק התקציב השנתי, כגון בשנת בחירות, עדיין יוכלו השרים לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות בתוך 90 הימים לאחר אישור חוק התקציב השנתי. לחילופין, בשנה בה לא יאושר חוק תקציב שנתי, דוגמת שנת 2014, בהיותה השנה השניה של תקציב דו-שנתי, ניתן יהיה לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות תוך 90 ימים מתחילת שנת הכספים. ככל שלא יאושר התיקון הרי שבכל שנה בה יתעכב אישור התקציב מסיבה כלשהיא מעבר לתקופת 90 הימים מיום תחילת שנת הכספים לא יוכלו השרים לקבוע סכום השתתפות מיוחד, דבר אשר עלול להביא לקושי תפקודי של חלק ניכר מן המועצות הדתיות.
כן מוצע לקבוע אמות המידה שייקבעו על ידי השרים לפי סעיף 11ב לא יהיו מוגבלות רק לשנה אחת, אלא יוותרו בתוקפן אלא אם יתבקש שינוי באמות מידה אלו.
כמו כן מוצע לקבוע תחולה רטרואקטיבית לתיקון לחוק כך שתחילת החוק תהיה מיום 1.1.2013. זאת, על מנת לאפשר למשרד ולשרים לקבוע את שינוי סכום ההשתתפות כבר בשנת כספים זו.
יודגש, כי בפועל העבירו הרשויות המקומיות החל מתחילת שנת הכספים 2013 למועצות הדתיות המצויות בתחום שיפוטן מקדמה בסכום השווה לחלק ה – 12 מסכום ההשתתפות המיוחד כפי שחל בשנת 2012, וזאת בהתאם לסעיף 11ד(ב) לחוק; כך, שבפועל הן לא ייפגעו בגין התחולה הרטרואקטיבית החל מתחילת שנת 2013.
זאת ועוד: רשימת הרשויות שהשתתפותן בתקציב המועצות הדתיות שבתחום שיפוטן תעלה מעל 60%, בהתאם לשיעור ההשתתפות הרגיל, לא אמורה להשתנות באופן משמעותי; כך, שגם במובן זה לא תהיה פגיעה ברשויות נוכח התחולה הרטרואקטיבית של החוק.
ג. עיקרי החוק המוצע
החוק המוצע מבקש לתקן את התקופה בה יוכלו השרים הרלוונטיים לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות תוך 90 ימים מקבלת חוק התקציב השנתי או תוך 90 ימים מתחילת שנת הכספים, לפי המועד המאוחר מביניהם. כמו כן, בחוק המוצע ישנה הוראת שעה אשר נועדה לאפשר לשרים לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות גם בשנת 2013. לצורך כך, מוצע להאריך את תקופת 90 הימים הקבועה כיום בחוק ל- 120 ימים מיום חוק התקציב השנתי וזאת בשנת הכספים 2013 בלבד.
ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
יתוקן סעיף 11ב לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א – 1971 כאמור לעיל ועל פי הנוסח המוצע להלן.
ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה
אין.
ו. להלן נוסח החוק המוצע
תזכיר חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב] (תיקון מס' 19), התשע"ג – 2013
תיקון סעיף 11ב(א) –
1. בחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א – 1971 (להלן- החוק העיקרי) בסעיף 11ב(א) יימחקו המילים "לגבי כל שנת כספים".
לאחר המילים "מיום תחילתה של כל שנת כספים" יבוא "או מיום קבלת חוק התקציב השנתי, לפי המאוחר".
תיקון סעיף 11ב(ג) –
2. בסיפת סעיף 11 ב(ג) יימחקו המילים: "וכן תוקפן של אמות המידה כאמור בסעיף קטן (א)".
הוראת שעה –
4. בשנת הכספים 2013 יקראו את סעיף 11ב לחוק העיקרי, כנוסחו בחוק זה, כך שבכל מקום במקום "90" יבוא "120".
תחילה –
5. תחילת חוק זה ביום י"ט בטבת התשע"ג (1 בינואר 2013).
דברי הסבר
הנשיאה בתקציב המועצות הדתיות ואופן חלוקתו בין הרשות המקומית שבתחומה נמצאת המועצה ובין הממשלה נקבע באמצעות מנגנון הקבוע בסעיף 11א לחוק. בהתאם לסעיף, ברירת המחדל לחלוקת התקציב בין הממשלה והרשות המקומית הינו ביחס של 60% לעומת 40% בין הרשות המקומית והממשלה, בהתאמה. דהיינו: הרשות המקומית נושאת בנטל תקציב המועצה הדתית ביחס של פי 1.5 לעומת הנטל המוטל על הממשלה באופן רוחבי (להלן: "סכום ההשתתפות").
בסעיף 11ב(א) לחוק שירותי הדת היהודיים קבועה פרוצדורה המאפשרת לשנות את שיעור ההשתתפות בין הממשלה והרשות המקומית. בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף רשאים השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר, תוך 90 ימים, מיום תחילתה של כל שנת כספים, לשנות, בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר, את סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של המועצות הדתיות לסכום אחר על פי אמות מידה שוויוניות שיקבעו השרים באישור ועדת הכספים של הכנסת בכפוף לשלשה תנאים המפורטים בסעיף.
המשרד לשירותי דת מבקש להביא לשינוי סכום ההשתתפות של הממשלה באופן כזה שהנטל בחלוקת התקציב בין הממשלה ובין הרשות המקומית ישתנה ביחס לכל מועצה בהתאם לאיתנותה הפיננסית של הרשות המקומית שבתחומה נמצאת המועצה. כך, רשות מקומית בעלת יכולת כלכלית תישא ביותר מ- 60% מתקציב המועצה והממשלה תישא בשיעור נמוך יותר מ- 40% וכן להיפך. בדרך כזו סכום השתתפות המשרד בנטל התקציב של מועצות דתיות הפועלות בתחומן של רשויות מקומיות חלשות מבחינה כלכלית יגדל. בדרך זו תובטח העברת התקציב במלואו למועצה הדתית לצורך קיום שירותי הדת בתחום הרשות תוך הקטנת הסיכון שחלק מהתקציב לא יועבר למועצה הדתית ע"י הרשות המקומית מפאת חוסר יכולת כלכלית.
על מנת לבצע את השינויים האמורים לעיל יש צורך בקבלת החלטת השרים הרלוונטיים, תוך התקופה המנחה של 90 הימים מתחילת שנת הכספים, וזאת לאחר שאמות המידה לשינוי סכום ההשתתפות אושרו ע"י וועדת הכספים של הכנסת. בשנת הכספים 2013 התקבל חוק התקציב השנתי בתחולה מיום 1 באוגוסט 2013 לפיכך לא ניתן היה לקבל החלטה ע"י השרים בדבר שינוי סכום ההשתתפות תוך 90 ימים מתחילת שנת הכספים שכן מועד זה כבר חלף ביום אישור חוק התקציב השנתי. במקרה כזה, בהתאם לסעיף 11ד(ב) לחוק, תעביר רשות מקומית למועצה הדתית שבתחום שיפוטה מקדמה בסכום השווה לחלק ה- 12 מסכום ההשתתפות של הרשות המקומית כפי שחל בשנת הכספים הקודמת. נכון להיום, בהתאם למצב המשפטי הקיים מנועים השרים וועדת הספים של הכנסת לאשר שינוי בסכום ההשתתפות ולקבוע סכום השתתפות מיוחד. במצב כזה עלול להיווצר מצב, ככל שלא תאושר הצעה זו, שחלוקת סכום ההשתתפות ייקבע על פי ברירת המחדל לפי סכום ההשתתפות הרגיל, שעה שניתן להשיג חלוקה צודקת יותר המטיבה עם רשויות מקומיות חלשות מבחינה כלכלית וכפועל יוצא גם עם המועצות הדתיות שבתחומן, דבר העלול לפגוע בהעברות התקציביות למועצות הדתיות וכפועל יוצא מכך לפגוע בשירותי הדת המסופקים על ידן.
לאור האמור לעיל מוצע לבצע תיקון לסעיף 11ב(א) לחוק באופן כזה שהמועד לקבלת החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות ייקבע ביחס לקבלת חוק התקציב השנתי ולא ביחס לתחילת שנת כספים. כך, במקרה של שנת בחירות או בשנה בה התעכב אישור חוק התקציב עדיין יוכלו השרים לקבל החלטה בדבר שינוי סכום ההשתתפות בתוך 90 הימים לאחר אישור חוק התקציב השנתי. ככל שלא יאושר התיקון הרי שבכל שנה בה יתעכב אישור התקציב מסיבה כלשהיא מעבר לתקופת 90 הימים מיום תחילת שנת הכספים לא יוכלו השרים לקבוע סכום השתתפות מיוחד, דבר אשר יביא לקושי ולסרבול בעבודת הממשלה. ככל שיאושר התיקון יביא הדבר לייעול עבודת המשרד לשירותי דת והממשלה כך שתוכל להתקבל החלטה בעניין זה מדי שנה מבלי להיתקל בקשיים דוגמת שנה זו בה אושר חוק התקציב השנתי באיחור בעקבות הבחירות הכלליות לכנסת.
כן מוצע לקבוע שתוקפן של אמות המידה שייקבעו על ידי השרים לפי סעיף 11ב לא יהיה מוגבל רק לשנה אחת, אלא יוותר בתוקפו אלא אם יתבקש שינוי באמות מידה אלו.
כמו כן מוצע לקבוע תחולה רטרואקטיבית לתיקון לחוק כך שתחילת החוק תהיה מיום 1.1.2013. זאת, על מנת לאפשר למשרד ולשרים לקבוע את שינוי סכום ההשתתפות כבר בשנת כספים זו.
יודגש, כי בפועל העבירו הרשויות המקומיות החל מתחילת שנת הכספים 2013 למועצות הדתיות המצויות בתחום שיפוטן מקדמה בסכום השווה לחלק ה – 12 מסכום ההשתתפות המיוחד כפי שחל בשנת 2012, וזאת בהתאם לסעיף 11ד(ב) לחוק; כך, שבפועל הן לא ייפגעו בגין התחולה הרטרואקטיבית החל מתחילת שנת 2013.
זאת ועוד: רשימת הרשויות שהשתתפותן בתקציב המועצות הדתיות שבתחום שיפוטן תעלה מעל 60%, בהתאם לשיעור ההשתתפות הרגיל, לא אמורה להשתנות באופן משמעותי; כך, שגם במובן זה לא תהיה פגיעה ברשויות נוכח התחולה הרטרואקטיבית של החוק.
