תזכיר חוק: לקבוע מנגנון חדש בכל הנוגע לטיפול בעבירות משמעת של רבני ערים

תזכיר חוק

א.    שם החוק המוצע
חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון – דין משמעתי לרבני ערים), התשע"ד-2014

ב.    מטרות החוק המוצע והצורך בו
החוק המוצע נועד לתקן את המצב הקיים בנוגע לדין המשמעתי הנוהג ביחס לרבני ערים.
משרתו של רב עיר הינה משרה ייחודית הנושאת מאפיינים מעורבים של נבחר ציבור ושל עובד ציבור כאחד, וזאת בנוסף להיותו מנהיג דתי ורוחני של קהל רחב. משכך, שיפוט משמעתי של רבני ערים הינו עניין רגיש המחייב איזון עדין בין אינטרסים שונים.
כיום, הדין המשמעתי של רבני ערים מוסדר בסעיף 12א לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971. עם זאת הניסיון מלמד, כי ההסדרה הנוכחית מעוררת קשיים שונים, המביאים לכך שהמנגנון הקבוע בחוק אינו ממלא את ייעודו. בית הדין המשמעתי הקבוע בחוק כיום, מורכב מדיין ושני רבני עיר. בפועל, טריבונל זה אינו מקיים דין משמעתי אפקטיבי. המקרים בהם הופנתה אי פעם תלונה להרכב זה הינם ספורים, ואף בהם, בית הדין לא קיבל כל החלטה של ממש. בנוסף, גם בהיבט הפרוצדוראלי קיימת בעייתיות במצב הקיים, שכן הוראות החוק הנוכחיות אינן כוללות הגדרות ברורות בנוגע לאופיו של ההליך המשמעתי, ולאופן החקירה והתביעה בבית הדין. בדומה לכך, לא ברור מהן סמכויות ואמצעי החקירה שמעניק החוק לשם בירור התשתית העובדתית הנצרכת להגשת תביעה נגד רב עיר בעניינים משמעתיים.
החוק המוצע, קובע הרכב שונה של בית הדין, שיכלול חברים המייצגים את מגוון האינטרסים השייכים לעניין. זאת, בשונה מהמצב הקיים, בו בית הדין מורכב כולו מחברים הנמנים עם הקבוצה כלפיה הם נועדו להפעיל את מרותם. כמו-כן, החוק המוצע כולל מנגנונים מפורטים בנוגע להליך המשמעתי כולו, מעת קיומו של חשד לביצועה של עבירת משמעת, ועד לפסק דין בעניין על-ידי בית הדין.

ג.    עיקרי החוק המוצע
1.    החוק מגדיר את הדין המשמעתי המהותי החל על רבני ערים.
2.    החוק קובע כי הרכב בית הדין למשמעת של רבני ערים יהיה: שופט, דיין ורב עיר. כמו כן החוק קובע הוראות נוספות בנוגע לאופן המינוי של בית הדין ולסמכויותיו.
3.    החוק מסדיר את ההליך המשמעתי, ומגדיר את הגורמים המוסמכים לקבלת ההחלטות על פתיחה בחקירה, הגשת תובענה, הכרעת דין וערעור.
4.    החוק מגדיר את גורמי החקירה והתביעה לעניין עבירות משמעת של רבני ערים.
5.    החוק קובע הוראות לעניין המשך כהונתם של רבני ערים שנגדם מתנהלים הליכים פליליים ומשמעתיים.

ד.    השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
החוק מתקן את הוראות חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 על דרך תיקון סעיף 12א, והוספת סעיפים 12ב-12ח.

ה.    השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והתקן
החוק המוצע אינו גורר השפעה ממשית על תקציב המדינה, מאחר והפונקציות הנדרשות ליישומו מתבססות בעיקרן על בעלי תפקידים קיימים. עם זאת, יתכן צורך בתוספת של מספר תקנים, בפרט של חוקר ותובע לצורך מילוי התפקידים על פי החוק.

ו.    להלן נוסח החוק המוצע –

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון – דין משמעתי לרבני ערים), התשע"ד-2014

תיקון סעיף 12א –
   1.    בחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 , סעיף 12א יימחק ובמקומו יבוא:
        בית דין משמעתי לרבני ערים –
 12א    (א)    רב עיר יהיה נתון לשיפוטו של בית דין משמעתי (להלן- בית הדין).
                (ב)    הרכב בית הדין יהיה:
(1)    שופט בבית משפט מחוזי בדימוס שימונה בידי שר המשפטים, והוא יהיה אב בית הדין;
(2)    דיין בית דין רבני, מכהן או בדימוס, שימונה בידי נשיא בית הדין הרבני הגדול בהסכמת שר המשפטים;
(3)    רב עיר שימונה על ידי מועצת הרבנות הראשית לישראל;
                (ג)    חברי בית הדין כמפורט בסעיף קטן (ב) ימונו לתקופה של חמש שנים; חבר בית הדין שתמה תקופת כהונתו יוכל להתמנות מחדש לתקופת כהונה אחת נוספת.
                (ד)    המינויים של חברי בית הדין יפורסמו ברשומות.
                (ה)    סדרי הדין של בית הדין ושאר הוראות בקשר להפעלת השיפוט המשמעתי לפי סעיפים 12א-12ט ייקבעו בתקנות על ידי השר לשירותי דת בהסכמת שר המשפטים.
הוספת סעיף 12ב –
  2.    עבירת משמעת –
  12ב    רב עיר שעשה בישראל או מחוצה לה אחד מאלה, עבר עבירת משמעת:
                (1)    נהג שלא כהלכה במילוי תפקידו;
                (2)    התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו של רב בישראל;
                (3)    עבר עבירה שבנסיבות העניין יש בה משום קלון.
הוספת סעיף 12ג –
 3.    פתיחה בחקירה    12ג    עלה חשד לביצועה של עבירת משמעת על ידי רב עיר, רשאים שר המשפטים, השר לשירותי דת, או היועץ המשפטי לממשלה, להורות על פתיחה בחקירה.
הוספת סעיף 12ד –
  4.    חקירה –
 12ד    (א)    שר המשפטים ימנה חוקרים מקרב עובדי המדינה, לעניין חקירת חשדות לעבירות משמעת של רבני ערים; חוקרים אלו יהיו בעלי ניסיון של חמש שנים לפחות.
                (ב)    לחוקרים כאמור, יהיו הסמכויות לפי סעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות); סעיף 3 לאותה פקודה יחול על חקירות של החוקרים מכוח סמכויות אלה, בשינויים המחויבים לפי העניין.
הוספת סעיף 12ה –
  5.    תובענה –
  12ה    (א)    התובע לפני בית הדין יהיה פרקליט המדינה או מי שהוסמך לכך על ידיו מקרב עובדי המדינה.
                (ב)    בסיום החקירה, יעביר התובע את ממצאי החקירה לעיונם של שר המשפטים, השר לשירותי דת והיועץ המשפטי לממשלה, בצירוף חוות דעתו האם יש לדעתו בממצאי החקירה כדי להגיש תובענה כנגד רב העיר.
                (ג)    שר המשפטים בהתייעצות עם השר לשירותי דת, או היועץ המשפטי לממשלה, רשאים להורות על הגשת תובענה נגד רב העיר בפני בית הדין, על רקע הממצאים שהובאו בפניהם.
הוספת סעיף 12ו –
 6.    השעיה מתפקיד –
   12ו    (א)    רב עיר שהוגשה נגדו תובענה לפי סעיף 12ה, רשאי נשיא מועצת הרבנות להשעותו מתפקידו;
                (ב)    הוגש כתב אישום פלילי כנגד רב עיר רשאי נשיא מועצת הרבנות להשעותו מתפקידו לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו;
                (ג)    לא יושעה רב עיר מתפקידו על פי סעיף זה, אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון טענותיו לעניין ההשעיה בפני נשיא מועצת הרבנות, תוך תקופה שיקצוב לו הנשיא.
הוספת סעיף 12ז –
  7.    הפסקת כהונה עקב קלון –
  12ז    הורשע רב עיר בהליך פלילי על ידי בית משפט, יקבע בית המשפט אם יש בעבירה משום קלון; קבע בית המשפט שיש בעבירה בה הורשע משום קלון, ישעה נשיא מועצת הרבנות את רב העיר מתפקידו לאלתר; הפך פסק הדין לחלוט, תיפסק כהונתו של רב העיר לאלתר.                
הוספת סעיף 12ח –
 8.    החלטת בית הדין –
 12ח    (א)    בית הדין יחליט ברוב דעות ויקבע את מסקנותיו לזכות או לחובה.
                (ב)    מצא בית הדין את רב העיר חייב בדינו – יגזור עליו את אמצעי המשמעת הראוי, לדעתו, בנסיבות הענין.
                (ג)    אמצעי המשמעת שבית הדין מוסמך להטיל הם:
                (1)    הערה;
                (2)    התראה;
                (3)    נזיפה;
                (4)    קביעה כי אין הרב ראוי להמשיך בתפקידו, וכי יש להעבירו מכהונתו, בין בתשלום קיצבה ובין בשלילתה, כולה או מקצתה.        
הוספת סעיף 12ט –
  9.    ערכאת ערעור –
  12ט    על פסק דין של בית הדין לפי חוק זה, רשאים התובע ורב העיר לערער בפני בית המשפט העליון, תוך 45 יום מיום מתן פסק הדין.                
הוספת סעיף 12י –
 10.    עיכוב ביצוע –
  12י    אין בהגשת ערעור כדי לעכב את ביצוע החלטת בית הדין שעליה הוגש הערעור, אלא אם כן החליט בית הדין אחרת, ואם הוגש ערעור – אם החליט בית המשפט שלערעור אחרת.                
תיקון עקיף לחוק חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים) –
  11.            בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט- 1959 , אחרי סעיף 1 יבוא:
        תיקון עקיף לעניין דין משמעתי של רבני ערים –
  1א    רב עיר כמשמעותו בחוק שירותי הדת היהודיים, תשל"א- 1971, שעבר על אחד האיסורים המנויים בסעיף 1 , עבר עבירת משמעת לפי סעיף 12ב לחוק שירותי הדת היהודיים.

דברי הסבר
החוק המוצע בזה, נועד להחליף את ההסדר הנוכחי הקבוע בסעיף 12א לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971 (להלן – החוק), בנוגע לדין המשמעתי של רבני ערים.
שיפוט משמעתי של רבני ערים הינו עניין רגיש המחייב איזון בין אינטרסים שונים, כמתחייב ממעמדו הייחודי של רב עיר. משרתו של רב עיר נושאת מאפיינים מעורבים הן של נבחר ציבור והן של עובד ציבור, וזאת בנוסף להיותו מנהיג דתי ורוחני של קהל רחב.
עם זאת, ההסדר הקיים כיום בנוגע לטיפול בעבירות משמעת של רבני ערים, נעדר הגדרות נצרכות ביחס להליכים המשמעתיים, הן בהיבטים מהותיים והן בהיבטים פרוצדוראליים. כמו-כן, המצב הקיים מלמד, כי המנגנון הקבוע בחוק, ובכללו בית הדין המוסמך לטיפול בעבירות משמעת של רבני ערים אינם ממלאים את ייעודם כראוי, ואינם כוללים את האיזונים העדינים הנצרכים לעניין.
משכך, מוצע לתקן את סעיף 12א, ולהוסיף את הסעיפים 12ב-12ח, בהם ייקבע מנגנון חדש בכל הנוגע לטיפול בעבירות משמעת של רבני ערים, כמפורט להלן.

סעיף 1
סעיף 12א המוצע, משנה את הרכב בית הדין מכפי שהוא כיום, קרי- שני רבני עיר ודיין, וקובע כי בית הדין יורכב משופט מחוזי בדימוס, דיין בית דין רבני, מכהן או בדימוס, ורב עיר. הרכב זה מייצג הן את המומחיות המשפטית הנדרשת לשם עשיית דין צדק ביחס לנדונים בפני בית הדין, והן את ההיכרות המתחייבת עם אופיו הייחודי של תפקידו של רב עיר. הסעיף אף קובע את הגורמים הממנים כל אחד מחברי בית הדין, כך שגם דרך המינוי תשקף איזון בין האינטרסים השונים הנוגעים לעניין. כמו כן, מאחר ומדובר בגוף שיפוטי, נקבע כי אב בית הדין יהיה שופט מחוזי, שהינו המומחה מבין חברי בית הדין לעניין הפעולות השיפוטיות בהן נדרש בית הדין לנקוט.

סעיף 2
סעיף 12ב מגדיר מהי עבירת משמעת, בדומה לקבוע כיום בסעיף 12א(ג) לחוק.

סעיף 3
סעיף 12ג מסדיר את אופן ההחלטה על פתיחה בחקירה במקרה של חשד לביצועה של עבירת משמעת על ידי רב עיר, ומעניק את הסמכות על החלטה זו שהינה בעלת נפקויות משפטיות וציבוריות כאחד, לשר המשפטים, לשר לשירותי דת וליועץ המשפטי לממשלה במקביל, על רקע תחומי אחריותם וסמכויותיהם של כל אחד מהם.
ההחלטה על פתיחה בחקירה נתונה לשיקול דעתם של הגורמים האמורים, בהתאם למידע המונח בפניהם.

סעיף 4
סעיף 12ד מגדיר את הגורם החוקר במקרה של החלטה על פתיחה בחקירה לפי סעיף 12ג, ומעניק לו את הסמכות לנקוט באמצעי חקירה בדומה לאלו הנתונים לחוקר משטרה מכוח פקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות).
הסמכות למינוי חוקרים נתונה בחוק המוצע לשר המשפטים, כאשר החוקרים נדרשים להיות עובדי מדינה הבקיאים בתחום זה. על מנת למלא אחר הוראות הסעיף המוצע, ניתן שהחוקרים הממונים על פיו, יהיו חוקרים של נציבות שירות המדינה האמונים על חקירות של ענייני משמעת. עם זאת, עקב הייחודיות והרגישות בחקירה מעין זו ביחס לרב עיר, הסעיף המוצע קובע תנאי כשירות מיוחד לחוקרים אלו של חמש שנות ניסיון לכל הפחות.

סעיף 5
סעיף 12ה מסדיר את אופן ההחלטה על הגשת תובענה לבית הדין, ומעניק את הסמכות על החלטה זו לשר המשפטים בהתייעצות עם השר לשירותי דת, ובמקביל ליועץ המשפטי לממשלה.
ההחלטה על הגשת תובענה תתבסס על ממצאי החקירה שלפי סעיפים 12ג-12ד.
בנוסף, הסעיף המוצע מסמיך תובעים בפני בית הדין. בדומה לאמור בנוגע לגורמי החקירה, גם לעניין התובענה, ניתן יהיה למנות לתפקיד זה תובעים מקרב התובעים בנציבות שירות המדינה, האמונים על תביעות בערכאות משמעתיות.

סעיף 6
סעיף 12ו קובע הוראות שונות, שיסודן בצורך לשמור על אמון הציבור במערכת השלטונית ובכללה מערכת שירותי הדת. בהתאם לכך מוצע כי במקרים מסוימים יוכל נשיא מועצת הרבנות, על פי שיקול דעת, להשעות את רב העיר מתפקידו גם קודם להכרעה שיפוטית לחובתו של הרב. זאת, על מנת למנוע לזות שפתיים ולשמור על סטנדרט מחמיר של טוהר מידות כמצופה מרב עיר.
הסעיף מונה שני מצבים המאפשרים השעיה כאמור: פתיחה בחקירה משמעתית נגד רב העיר והגשת כתב אישום פלילי נגד הרב. במקרים של הדחה על רקע הליכים פליליים, קובע הסעיף חובת היוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה קודם החלטה על השעיה כאמור, על מנת שנשיא מועצת הרבנות יוכל להעריך באופן המיטבי את השלכותיו של ההליך הפלילי הספציפי המנוהל נגד רב העיר, על שאלת המשך כהונתו של הרב בתפקידו במקביל לקיומו של ההליך האמור.
במקביל להוראות אלו, קובע הסעיף חובת שימוע לרב עיר קודם שיוחלט על נקיטה בצעד של השעיה מתפקיד.

סעיף 7
סעיף 12ז קובע כי הרשעה של רב עיר בעבירה פלילית שיש עימה קלון, תביא בהכרח להפסקת כהונתו. הסעיף המוצע קובע כי עם ההרשעה כאמור, רב העיר יושעה מתפקידו למשך הזמן שעד לחלוף המועד להגשת ערעור על ההרשעה, ובמידה והוגש ערעור – עד לקבלת החלטה בערעור; לאחר פרק זמן זה, קרי- במידה ולא הוגש ערעור תוך הזמן הקבוע לכך, או במידה והוגש ערעור וערכאת הערעור אישרה את החלטת הערכאה הדיונית, תיפסק כהונתו של רב העיר לאלתר.

סעיף 8
סעיף 12ח מגדיר את מתחם ההחלטה של בית הדין, ואת אמצעי המשמעת העומדים לרשותו כנגד רב עיר שנמצא חייב בדין, בדומה לקבוע כיום בתקנות 14-15 לתקנות שירותי הדת היהודיים (שיפוט משמעתי של רבני עיר), תשנ"ו-1966.

סעיף 9
מאחר ובית הדין הינו ערכאה שיפוטית לכל דבר ועניין, סעיף 12ט המוצע קובע ערכאה לערעור על החלטותיו. מאחר ומדובר בנושאים בעלי חשיבות ציבורית רבה ומאחר שבמותב בית הדין יושב שופט מחוזי, נקבע שערכאת הערעור היא בבית המשפט העליון. כמו כן מוצע לא לאפשר ערעור על החלטות ביניים, אלא במסגרת הערעור על פסק הדין כולו.

סעיף 10
מוצע כי ערעור לא יעכב את ביצועו של אמצעי המשמעת שקבע בית הדין, אלא אם נקבע אחרת על ידי בית הדין המשמעתי ובמידה והוגש ערעור- על ידי בית המשפט העליון.

סעיף 11
מוצע לקבוע בתיקון עקיף בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט- 1959, כי רב עיר שעבר על אחד האיסורים לפי סעיף 1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), עבר עבירת משמעת, מפא