הצעת חוק: להקים נציבות עצמאית שתייצג את החברה האזרחית

הצעת חוק נציב החברה האזרחית, התשע"ג–2013

מטרת הצעת חוק זו היא להגן על עצמאותה של החברה האזרחית בישראל. החברה האזרחית היא מרכיב חשוב ביותר בחיים הדמוקרטיים במדינת ישראל, ומשמשת כלי שאינו בר-תחליף בידי האזרח, להשפיע על התנהלות המדינה ולבקר את פעולותיה. מטבע הדברים, ומשום שרבים מהגופים המשתייכים לחברה האזרחית עוסקים בביקורת על פעולות המדינה, עלול להיווצר רצון בקרב הרשויות לצמצם את חירות הגופים הללו. בהצעה זו מוצע כי תוקם נציבות עצמאית, אשר תפקידה יהיה להבטיח את עצמאות החברה האזרחית, ולוודא כי רשויות המדינה אינן מפלות גורמים שונים בחברה האזרחית בכל הקשור למתן תמיכה כספית.    

הגדרה:
1. בחוק זה, "החברה האזרחית" – מוסדות ציבור כאמור בסעיף 3א(א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (בחוק זה – חוק יסודות התקציב), ובלבד שאינם פועלים למטרות רווח, לרבות עמותות כמשמעותן בסעיף 1 לחוק העמותות, התש"ם–1980 .
מטרה:
2. חוק זה מטרתו לעגן את מעמדה של החברה האזרחית בישראל ואת עצמאותה, כמרכיב יסודי באופייה הדמוקרטי של המדינה, ולהקים נציבות לשם כך.
נציבות החברה האזרחית:
3. (א) נציב החברה האזרחית יעמוד בראש יחידה שתיקרא נציבות החברה האזרחית, שתפעל לשימור מעמדה ועצמאותה של החברה האזרחית בישראל בהתאם להוראות חוק זה.
    (ב) לנציבות תהא כשרות משפטית להתקשר בכל הסכם.
כשירות הנציב ומינויו:
4. (א) לנציב החברה האזרחית ימונה שופט בית המשפט העליון (בחוק זה – הנציב).
    (ב) הנציב יתמנה בידי הוועדה לבחירת הנציב, לפי הצעת נשיא בית המשפט העליון בהתייעצות עם נציגי החברה האזרחית.
(ג) מעמדו הציבורי של אדם ומחויבותו לאופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל יובאו בחשבון לעניין הצעת מועמד לנציב ולעניין מינויו.
הוועדה לבחירת הנציב:
5. (א) הוועדה לבחירת הנציב (להלן – הוועדה) תהיה בת שבעה חברים, שהם נשיא בית המשפט העליון, שני נציגים שייבחרו על ידי החברה האזרחית, שני חברי כנסת שתבחר הכנסת, נציג האקדמיה שימונה על ידי נשיאי האוניברסיטאות ונציג שימנה שר הפנים; נשיא בית המשפט העליון יהיה יושב ראש הוועדה.
    (ב) לשם מינוי נציב, יידרש רוב של חמישה מבין חברי הוועדה.
משך הכהונה:
6. הנציב יכהן תקופת כהונה אחת של חמש שנים.
ממלא מקום הנציב:
7.נבצר מהנציב דרך ארעי למלא את תפקידיו, ימנה נשיא בית המשפט העליון ממלא מקום לנציב לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים או עד שיחזור למלא את תפקידיו, לפי המוקדם.
מועד בחירת הנציב:
8. (א) מינוי נציב ייעשה לא מוקדם מתשעים ימים ולא יאוחר משלושים ימים לפני תום תקופת כהונתו של הנציב המכהן; התפנה מקומו של הנציב לפני תום תקופת כהונתו, ייעשה המינוי בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו התפנה מקומו.
    (ב) הודעה על מינויו של הנציב תפורסם ברשומות.
תום כהונה:
9. (א) כהונת הנציב פוקעת –
        (1) בתום תקופתה;
        (2) בפטירתו או בהתפטרותו;
        (3) בהעברתו מכהונתו;
        (4) בתום שישה חודשים רצופים שבהם מכהן במקומו ממלא מקומו שמונה לפי סעיף 7.
        (ב) הוודעה על תום כהונת הנציב תפורסם ברשומות.
העברה מכהונה:
10. (א) הוועדה לבחירת הנציב רשאית, מיוזמתה או לפי הצעת נשיא בית המשפט העליון, להעביר, בהחלטה שהתקבלה ברוב של חמישה חברים לפחות, את הנציב מכהונתו, אם התקיים אחד מאלה:
          (1) הוא הורשע בפסק דין בעבירה פלילית, למעט בעבירות המנויות בסעיף 7(א)(2) לחוק הכנסת, התשנ"ד–1994 ;
          (2) הוא התנהג באופן שאינו הולם את מעמדו;
          (3) הוא אינו מבצע את תפקידו כהלכה.
      (ב) הוועדה לבחירת הנציב לא תעביר את הנציב מכהונתו, אלא לאחר שנתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו לפניה.
ועדה מייעצת:
11. (א) שר הפנים ימנה לנציבות ועדה מייעצת בת 11 חברים; הודעה על מינוי הוועדה והרכבה תפורסם ברשומות.
      (ב) בוועדה המייעצת יהיו חברים –
          (1) שלושה עובדים של משרדי ממשלה, אשר במסגרת עבודתם השוטפת נמצאים במגע עם גורמי החברה האזרחית;
          (2) שלושה נציגי האקדמיה אשר תחום מחקרם עוסק בעניינים הקשורים לזכויות אדם או לחברה האזרחית;
          (3) חמישה נציגי החברה האזרחית.
      (ג) בהרכב הוועדה המייעצת יינתן ביטוי הולם לייצוגם של נשים, של האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל אנשים עם מוגבלות. בסעיף זה, "אנשים עם מוגבלות" – כמשמעותם בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח–1998 .
      (ד) תפקידי הוועדה המייעצת הם:
          (1) לייעץ לנציב בעניינים של מדיניות או בכל עניין אחר הנוגע לתחומי פעולתה של הנציבות;
          (2) להמליץ לנציב בדבר הקצאת המשאבים שיועמדו לנציבות וכן בדבר קביעת סדרי עדיפויות לגבי פעולותיה של הנציבות;
          (3) לדון בדין וחשבון השנתי של הנציבות כאמור בסעיף 12(ד) לחוק זה, טרם העברתו לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.
      (ה) שר הפנים יקבע הוראות לעניין תקופת כהונתה של הוועדה המייעצת ולעניין סדרי עבודתה.
      (ו) התפטר חבר בוועדה המייעצת, נפטר או נבצר ממנו, דרך קבע, למלא את תפקידו, ימנה שר הפנים אדם אחר במקומו ליתרת תקופת כהונתו.
הבטחת עצמאותה של החברה האזרחית:
12. הנציב יהיה אחראי להבטחת עצמאותה של החברה האזרחית בישראל, ולשם כך, בין היתר, יפעל בדרכים אלה:
        (1) הנציב יחווה דעה על פעולות הממשלה והכנסת אשר יש בהן, לדעתו, כדי לסכן את עצמאות החברה האזרחית;
        (2) הנציב יטפל בפניותיהם של גופים המשתייכים לחברה האזרחית הרואים עצמם כמי שעצמאותם בסיכון עקב פעולה מצד המדינה, ורשאי הוא, לצורך כך, לדרוש תגובה ומסמכים מידי הרשויות הקשורות לעניין, כאמור בסעיף 16 לחוק זה; בירור פניות לפי פסקה זו ייעשה בהתאם לכללים שיקבע הנציב.
        (3) ראה הנציב כי הליך פלוני שלפני בית המשפט משפיע או עלול להשפיע על החברה האזרחית, רשאי הוא להתייצב באותו הליך ולהשמיע את דברו.
        (4) הנציב ייזום פעולות אשר יש בהן, לדעתו, כדי להבטיח את עצמאותה של החברה האזרחית בישראל.
        (5) הנציב יערוך דין וחשבון שנתי בעניין עצמאות החברה האזרחית, שיכלול, בין היתר, פירוט בדבר פעולותיו בהתאם לפסקאות (1) עד (4) ; הדין וחשבון יוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת והוועדה תקיים דיון בעניינו בתוך 60 ימים מיום הגשתו.
ריכוז מידע ופיקוח:
13. (א) הנציבות תהיה אחראית לריכוז, ארגון ופרסום המידע בדבר התמיכה הממשלתית במוסדות ציבור המשתייכים לחברה האזרחית.
      (ב) עותק מבקשה המוגשת למדינה בהתאם לנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה, יוגש גם לנציבות; הרשות הנוגעת בדבר תיידע את הנציבות בדבר החלטתה בבקשה.
      (ג) החליטה הרשות הרלוונטית שלא ליתן תמיכה, תנמק את החלטתה לנציבות.
      (ד) הנציב רשאי לדרוש מידע ומסמכים מידי הרשויות בכל הקשור לקבלת החלטה כאמור בסעיף קטן (ב).
      (ה) גוף המשתייך לחברה האזרחית שחש עצמו שהופלה עקב החלטה של המדינה בבקשת תמיכה מתקציב המדינה, רשאי לפנות לנציב, כאמור בהוראות סעיף 12(2) לחוק זה.
      (ו) בסעיף זה –
והל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה" – כמשמעותו בסעיף 3א(ו) לחוק יסודות התקציב;
"תמיכה ממשלתית במוסדות ציבור" – הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור כמשמעותה בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב.
נפקות החלטת הנציב:
14. (א) מצא הנציב כי פעולה מטעם המדינה פוגעת בעצמאותה של החברה האזרחית, יודיע על כך לגורם הרלוונטי, ורשאי הוא להצביע על הדרך הראויה לתיקון הפגם.
      (ב) החלטת הנציב עשויה לשמש ראייה בכל הליך משפטי הננקט בעקבות פעולת המדינה האמורה.
קבלת מידע מגוף מבוקר:
15. (א) הנציב רשאי לדרוש מגוף מבוקר המנוי בסעיף 9(1) עד (8) לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח–1958 , כל ידיעה, מסמך או דין וחשבון (בסעיף זה – מידע), בתחומי פעולתה של הנציבות, אשר נמצאים ברשותו ובתחום סמכותו של אותו גוף והדרושים לנציב לצורך ביצוע תפקידיו; גוף מבוקר ימסור לנציב את המידע על פי דרישתו.
        (ב) מצא שר כי מסירת מידע על ידי גוף מבוקר עלולה לסכן את ביטחון המדינה, את יחסי החוץ שלה או את שלום הציבור, רשאי השר להורות כי לא יועבר אותו מידע, אולם, אם ניתן להעביר לנציב חלק מן המידע שאין בגילויו סכנה כאמור, יועבר אותו החלק; בסעיף זה, "שר" – השר הממונה על תחום הפעילות של הגוף המבוקר.
        (ג) החליט שר כאמור בסעיף קטן (ב), רשאית הנציבות לפנות לבית המשפט המוסמך ולבקש ממנו כי יורה לשר למסור את המידע האמור.
        (ד) גוף מבוקר רשאי לדחות דרישה לקבלת מידע על פי סעיף זה, מאחד הטעמים המפורטים בסעיף 8 לחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998 ; לנציבות תהא הכשרות המשפטית לעתור על החלטה זו לבית משפט לעניינים מינהליים, בהתאם להוראות סעיף 17 לחוק האמור.
עובדי הנציבות:
16.(א) עובדי הנציבות הם עובדי מדינה.
     (ב) הנציב רשאי להסתייע לשם ביצוע תפקידיו באנשים שאינם עובדי משרדו, אם ראה בכך צורך.
תקציב הנציבות:
17. תקציב הנציבות יוכן על ידי שר הפנים בתיאום עם הנציב וייקבע בחוק התקציב השנתי של המדינה, בתחום פעולה נפרד, במסגרת תקציב משרד הפנים.
סייג בדבר מבקר המדינה:
18. ביקורת בידי מבקר המדינה, על פי סעיף 9(8) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958, לא תיחשב כפגיעה בעצמאותה של החברה האזרחית.
אי תלות:
19. אין על הנציב ועל עובדי הנציבות מרות בעניין מילוי תפקידיהם לפי חוק זה, זולת מרותו של הדין.
אתר אינטרנט:
20. הנציבות תקים אתר אינטרנט ובו תפרסם מידע בעניין תפקידיה, תלונות שביררה ודוחות שפרסמה.
תיקון חוק העמותות:
21. בחוק העמותות, התש"ם–1980 , בסעיף 3, האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא:
"(ב) לא יסרב הרשם לרשום עמותה כאמור בסעיף קטן (א), בטרם קיבל את חוות דעתו של נציב החברה האזרחית בעניין."

דברי הסבר

מטרת הצעת חוק זו היא להגן על עצמאותה של החברה האזרחית בישראל. החברה האזרחית היא מרכיב חשוב ביותר בחיים הדמוקרטיים במדינת ישראל, ומשמשת כלי שאינו בר-תחליף בידי האזרח, להשפיע על התנהלות המדינה ולבקר את פעולותיה. מטבע הדברים, ומשום שרבים מהגופים המשתייכים לחברה האזרחית עוסקים בביקורת על פעולות המדינה, עלול להיווצר רצון בקרב הרשויות לצמצם את חירות הגופים הללו. בהצעה זו מוצע כי תוקם נציבות עצמאית, אשר תפקידה יהיה להבטיח את עצמאות החברה האזרחית, ולוודא כי רשויות המדינה אינן מפלות גורמים שונים בחברה האזרחית בכל הקשור למתן תמיכה כספית.
סעיף 12    סעיף זה, ביחד עם סעיף 13 המוצע הם ליבת הצעת החוק, משום שהם מגדירים את תפקידי הנציבות. הסעיף המוצע קובע כי הנציב יהיה אחראי להבטחת עצמאותה של החברה האזרחית בישראל, וזאת באמצעות מגוון רחב של פעולות ואמצעים. כך, הנציב מוסמך לחוות דעה מיוזמתו על פעולות שיש בהן כדי לפגוע בעצמאות החברה האזרחית, וכן לטפל בפניות מצד החברה האזרחית בעניין זה. מוצע כי הנציב יהיה רשאי להתערב בהליכים משפטיים כ"ידיד בית המשפט". אחד מאפיקי הפעולה העיקריים של הנציב יהיה הדוח השנתי בדבר עצמאות החברה האזרחית בישראל, שישקף תמונת מצב שנתית עדכנית בנושא זה, ויקדם דיון ציבורי בעניינים אשר מסכנים את עצמאות החברה האזרחית. סעיף 12(ה) המוצע הוא מעין "סעיף סל" אשר מאפשר לנציב לנקוט יוזמות, ככל שימצא לנכון, על מנת להגן על עצמאות החברה האזרחית.
סעיף 13    מוצע כי הנציבות תהיה אחראית על ריכוז המידע בדבר התמיכה הממשלתית בחברה האזרחית, כפי שזו מוסדרת בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, וכן על הנגשת המידע ופרסומו. כן מוצע כי הנציבות תפקח על כך שהתמיכה אינה יוצרת הפליה על בסיס פוליטי, באופן שמסכן את עצמאות החברה האזרחית. לשם כך, כל בקשה לקבלת תמיכה תוגש גם לנציבות, והרשות הרלוונטית תיידע את הנציבות בהחלטה. אם החליטה הרשות שלא להיענות לבקשה, תידרש לנמק את החלטה זו בפני הנציבות. מקום בו מוסד חש כי הופלה לרעה, יוכל לפנות לנציבות כאמור בסעיף 12(ב) המוצע.
סעיף 14    לנציב לא תהיה סמכות להורות לרשות כיצד לפעול, מקום בו מצא כי פעולה מסוימת אינה עולה בקנה אחד עם עצמאות החברה האזרחית. סמכותו תהיה לחוות את דעתו כי פעולה שכזו ננקטה (soft law). כמו כן, אם יבחר מי שנפגע לפתוח בהליך משפטי בעניין, יוכל להגיש את דעתו של הנציב כראיה בהליך זה.

סעיף 15    מוצע כי לנציב תהיה הסמכות לדרוש מהגופים המבוקרים המנויים בחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח–1958, כל מסמך הנדרש לביצוע תפקידו, וזאת בכפוף לשני סייגים: הראשון, עניינו החלטת שר כי אין להעביר את המידע בשל הסיבות המנויות בסעיף; השני, עניינו מידע שרשות מוסמכת שלא למסרו על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח–1998, בשני המקרים מוסמכת הנציבות לפנות לערכאות מקום בו היא סבורה כי הסירוב הוא שלא כדין.
תיקון לחוק העמותות, התש"ם–1980 מוצע כי הנציב יחווה את דעתו טרם תתקבל החלטה בידי רשם העמותות שלא לרשום עמותה.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חברי הכנסת נחמן שי וקבוצת חברי הכנסת (פ/3952/18).

———————————
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ו באייר התשע"ג – 6.5.13

שינוי גודל גופנים